Descentralización
educativa en Argentina
Con la presidencia de Frondizi
hubo un primer intento de redefinición del rol del Estado nacional en materia
educativa.[1]
Durante el periodo desarrollista[2], existió “la
intención de transferir escuelas para que las provincias asumieran a pleno la
responsabilidad educativa en el nivel primario, de modo tal que los planes de
estudio, los programas, lo que hoy llamamos el curriculum, expresaran la
fisonomía cultural, socio-económica, cívico-institucional, de cada una de las
provincias sin que esto implicara,
obviamente, el riesgo de fragmentar el
país o la unidad cultural nacional que debía expresar la escuela argentina”[3].
Así
en 1961 se concretaron los convenios de transferencia con las provincias de
Buenos Aires, Corrientes, Catamarca, San Juan y Santa Cruz; y en 1962 se
concretaron seis convenios más[4].
La firma de estos convenios fue acompañada por dos importantes decretos que
significaban una verdadera “revolución” en la organización del sistema
educativo. Nos referimos a los Decretos N° 895 y N° 1.840 de 1962, que
introducían fundamentales cambios en la estructura del Ministerio de Educación
de la Nación y
transformaban radicalmente la organización y funcionamiento de las unidades
educativas, otorgándoles mayor autonomía.
Sin embargo, el golpe militar
que depuso al presidente Frondizi paralizó la implementación de estos cambios.
Como consecuencia de ello, de los once convenios firmados sólo la provincia de
Santa Cruz hizo efectivo el convenio de transferencia, incorporando las
escuelas primarias transferidas al sistema educativo provincial. [5]
El
Gobierno del Dr. Alende [6] creará Escuelas de Enseñanza Media en la
provincia de Buenos Aires, ya que los institutos nacionales contaban con un
exceso de aspirantes.
En
Florencio Varela se crea en el año 1968
un Ciclo Básico, usando las instalaciones de la Escuela Primaria
Entre
los profesores fundadores veremos muchos de los que participaron en los inicios
de la Escuela Nacional
La
primera ronda de descentralización educativa se produce en 1978, cuando la Junta Militar
promulga dos decretos (21.809 y 21.810)
transfiriendo todas las escuelas preescolares y primarias que
pertenecían al Consejo Nacional de Educación a las provincias, a la Municipalidad de
Buenos Aires y al territorio nacional de Tierra del Fuego, siendo las
provincias únicas responsables por los gastos involucrados en la provisión de
educación preescolar y primaria. Se
transfirieron aproximadamente 6.500 escuelas, 65.000 empleados públicos y
900.000 estudiantes, lo que constituía aproximadamente un tercio del sistema
total de educación pública primaria.[7]
El gobierno militar nacional fue capaz de justificar la transferencia de
escuelas apelando al federalismo y al artículo 5° de la Constitución , que
establece que la educación primaria es responsabilidad de las provincias.
La
siguiente ronda de descentralización de la educación tuvo lugar trece años
después, durante la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1985). El 6 de diciembre de 1991, el Congreso
promulgó la Ley
24.049 de acuerdo a la cual la administración de todas las escuelas nacionales
secundarias y para adultos y la supervisión de las escuelas privadas, era
transferida a las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires.
La llegada del menemismo al poder
implicó el despliegue de una política educativa que podría resumirse como el
ajuste de la educación al programa económico neoliberal bajo las directivas del
Banco Mundial. En consecuencia, en la década del `90 se generó una reforma
educativa profunda. Los efectos de esta reforma, no se restringieron a
programas experimentales o reformas inconsistentes, sino que implicaron la
modificación de leyes fundamentales de la Nación.
El
·
El articulo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional.
· La Ley de Transferencia de los establecimientos educativos (N° 24049)
· La ley Federal de Educación (N° 24195) promulgada en 1993,
· La ley de Educación Superior (N° 24521) sancionada en 1995.
A partir de este andamiaje legal se reestructuró el sistema educativo
argentino en todos sus niveles. La Educación Superior
también fue objeto de este proceso de cambio y pese a la fervorosa oposición de
toda la comunidad universitaria, se promulgó la Ley 24521 de Educación Superior con amplia
mayoría en las dos cámaras legislativas.
Poco
después de asumir Carlos Menem el poder, un proyecto para descentralizar la
educación fue aprobado por todos los representantes provinciales el 7 de
diciembre de 1989. El proyecto proponía una transferencia de escuelas gradual y
con fondos, y fue presentado al Congreso en febrero de 1990. Este proyecto fue
puesto de lado en el Comité de Educación
y nunca se trató, principalmente debido a discrepancias en cuanto al
tema del financiamiento de la transferencia de escuelas.
La
situación cambió a fines de 1991. El
Ministro de Economía Domingo Cavallo envió al Congreso la Ley de Presupuesto de 1992
incluyendo allí la transferencia de escuelas secundarias a las provincias. Con
respecto a los actores involucrados, cabe mencionar que los sindicatos de
maestros fueron rápidamente neutralizados.
La descentralización de escuelas secundarias fue negociada
principalmente con los gobernadores. [8]
A nivel nacional, los ministerios de economía
y educación tenían diferentes ideas sobre cómo llevar a cabo la
descentralización. El Ministerio de
Educación quería una transferencia gradual y con fondos, que apuntara a mejorar
la calidad de la educación en las provincias, tal como había sido expresado en
la propuesta de febrero de 1990. El
Ministerio de Economía, en cambio, quería la descentralización por motivos
fundamentalmente económicos: para recortar el gasto nacional. El Ministro de Economía Domingo Cavallo
afirmó públicamente que la transferencia de la educación secundaria le
ahorraría al gobierno nacional 890 millones de dólares por año.[9] De forma tal que en lugar de considerar una
ley especial para la transferencia de escuelas, el ministerio de economía
quería que la reforma fuera parte de la ley de presupuesto de 1992. El descontento de algunos miembros del
Congreso, sumado a la desconfianza de los gobernadores respecto del
financiamiento de la reforma, ayudó al Ministerio de Educación a alcanzar un
acuerdo con el resto del gabinete nacional. Se acordó que se aprobaría una ley
especial para transferir las escuelas.
Fue entonces que empezaron las negociaciones con los gobernadores.
Inicialmente,
tanto los gobernadores del oficialismo como de la oposición, pidieron que la
transferencia de escuelas estuviera acompañada de recursos. Así, José Octavio Bordón, gobernador del
partido oficialista en Mendoza, dijo:
Nosotros estábamos a favor
de una transferencia democrática y
ordenada del nivel secundario. El
primario había sido transferido de manera autoritaria por un gobierno militar
sin suficientes recursos. A nosotros nos
parecía positivo si se hacía bien, porque la verdad que se estaba produciendo
una transferencia de hecho, sin reconocimiento en la coparticipación. [10]
La
posición de Ministerio de Economía fue, en cambio, que las provincias podían
solventar la transferencia de escuelas con sus propios recursos ya que la
cantidad absoluta de impuestos recaudados había aumentado de manera constante
desde abril de 1991. Al igual que en
1978, cuando el Ministro de Economía Martínez de Hoz había visto en el aumento
de la recaudación fiscal un contexto favorable para la transferencia de la
educación primaria, a fines de 1991 Cavallo llegaba a la misma conclusión con
respecto a la educación secundaria.
Finalmente
se terminó incluyendo la cláusula de
garantía financiera (artículo 15 de la
Ley 24.049) y los gobernadores aceptaron la transferencia,
con la excepción del Gobernador de la UCR Angeloz de la provincia de Córdoba. Luego de
hacer esta concesión, los gobernadores no lograron el resultado más esperado,
ya que deberían financiar la transferencia de nuevos servicios con el
incremento absoluto de sus propios recursos fiscales. Pero obtuvieron la garantía de que cada mes
en que la recaudación fiscal estuviera por debajo de un cierto promedio, el
gobierno nacional les otorgaría la diferencia.
Cavallo tampoco obtuvo su resultado más esperado, que habría sido
transferir sin garantías financieras, como había ocurrido en 1978.
En
cuanto a la garantía de financiamiento una vez realizada la transferencia, es
difícil establecer si se cumplió o no, sin embargo significativa evidencia
indica que fueron las provincias las que sumieron el costo de la
descentralización. Representantes nacionales
sostienen que el gobierno nacional ha transferido los recursos, mientras que
representantes provinciales sostienen que las escuelas fueron descentralizadas
sin recursos. En conclusión, variedad de evidencias sugiere que la
descentralización de la educación secundaria ‘no fue un medio para lograr la
reforma y mejorar la educación, sino un medio para resolver los problemas
fiscales del gobierno federal’[11].
El contenido y los términos de la ley de descentralización ya habían sido
negociados y acordados con los gobernadores, y el Congreso actuó meramente como
un sello.
Luego
de sancionado el proyecto de ley, los gobernadores seguían siendo figuras clave
en definir todos los detalles de cómo se llevaría a cabo la transferencia de
escuelas en cada provincia. Se firmaron
acuerdos bilaterales con cada gobernador para establecer la fecha exacta de
cuándo la administración provincial se haría cargo de las ex escuelas
nacionales. El primer acuerdo fue firmado con el gobernador de La Rioja en enero de 1992. En el caso de la provincia de Buenos Aires,
la última en firmar en diciembre de 1993, las implicancias financieras de la
transferencia también eran más serias que para el resto de las provincias. Por un lado, treinta por ciento de todas las
escuelas transferidas estaban en la provincia de Buenos Aires. Por otro lado, dado que las escalas de
sueldos de los docentes provinciales y aquellos que anteriormente habían sido
nacionales debían ser iguales, el gobierno de la provincia de Buenos Aires tuvo
que subir los sueldos provinciales, cuyos sueldos (a diferencia del resto de
las provincias) eran más bajos que aquellos de los docentes que anteriormente
habían sido nacionales.
El
1° de enero de 1994, la
Escuela Nacional de Comercio pasó a ser Escuela de Educación
Media N° 7, dependiente de la
Provincia de Buenos Aires.
El
nivel de educación medio fue uno de los más afectados por los cambios. Su
diseño tradicional se vio reestructurado
en varios aspectos (cambios curriculares, desplazamiento de las definiciones
disciplinares por áreas curriculares, desmembramiento de su estructura en el tercer
ciclo de Educación General Básica y el
Polimodal, entre otras). A las dimensiones afectadas directamente por el nuevo
marco legal, se suman los desafíos vinculados a la masificación y al ingreso de
nuevos públicos escolares en un nivel educativo nacido con una lógica de
diferenciación y selección y, sobre
todo, los debates en torno a la identidad del nivel en cuanto a la definición de cuáles debían ser
sus funciones, misiones y objetivos. [13]
Se introdujo la obligatoriedad de diez
años de enseñanza conformados por el último año del nivel inicial y nueve años
de la denominada Educación General Básica (EGB). A la tradicional enseñanza
primaria que comprendía siete años de escolaridad se impuso una EGB compuesta
por tres ciclos: EGB 1, EGB 2 y EGB 3; este último, correspondiente al año
final de la antigua enseñanza primaria y al ciclo inicial de la ex escuela
media. Una vez completados estos diez años de escolarización se contempla el
nivel Polimodal optativo de tres años.[14]
Una de las discusiones que se abrió en el proceso de aplicación de la nueva estructura
en cada provincia refería a si la
EGB 3 implicaba una ampliación de la enseñanza primaria, un
avance de la escuela media o algo nuevo y distinto con entidad propia.
Con
la retención de alumnos como objetivo principal, el gobierno de la provincia de
Buenos Aires decidió “primarizar” el tercer ciclo, es decir, ubicarlo en las
escuelas de nivel primario. Sin embargo, la implementación de la EGB 3 se instrumentó de
diversas maneras de acuerdo a la capacidad instalada de las instituciones.
Culminando
en diciembre de 1998 el Tercer Ciclo de
EGB con la primera promoción de alumnos, por Resolución N° 4625 del 6/8/1998 se decide establecer
la implementación gradual y progresiva del Nivel Polimodal, a partir del año
1999, en el sistema Educativo de la Provincia de Buenos Aires. [15]
Modalidad Ciencias Naturales.
Modalidad Economía y Gestión de las
Organizaciones.
Modalidad Humanidades y Ciencias Sociales
Modalidad Producción de Bienes y Servicios.
Modalidad Comunicación, Artes y Diseño.
El
polimodal en la ahora Escuela Media N° 7, cuenta con las orientaciones
Economía y Gestión de las Organizaciones, Ciencias Naturales, Humanidades y
Ciencias Sociales, con doce divisiones de primer año, nueve divisiones de
segundo año, y ocho divisiones de tercer año. Totalizando en la actualidad, en
los tres turnos, alrededor de 1300 alumnos.
Además, están funcionando en el edificio
dos octavos y dos novenos años de
la EGB N °
16, que articula con esta escuela.
En
el edificio se encuentran instaladas 18 aulas, sala de video, sala de
informática, dos salas de laboratorios, biblioteca y las oficinas de
administración. Todo el edificio y sus instalaciones son mantenidos y
acondicionados por la Asociación
Cooperadora.
Con
el ciclo lectivo 1997, se inicia el bachillerato de adultos, en turno
vespertino. Actualmente cuenta con tres divisiones de primer año, dos de
segundo año y dos de tercer año. Al finalizar el tercer año, los alumnos se
reciben de Bachilleres con Orientación en Gestión y Administración.
El
profesor Marcelo Moletto, ocupa actualmente la Dirección de la Escuela , la profesora
Alicia Gatti lo secunda en la vicedirección, desempeñándose como secretaria la Sra. Haydée Merigho. [17]
Cabe
destacar que el profesor Carlos A.
Bossi, primer director de la
Escuela , reasumió en ese
cargo, desempeñándose en el mismo hasta su fallecimiento, el 31 de
agosto de 2002. Recientemente se jubiló el profesor Antonio Trotta, protagonista
de las etapas fundacionales de la escuela, quien ocupaba la vicedirección.
Son
Presidente y Tesorera de la Asociación Cooperadora los ex alumnos y
actualmente profesores de la
Escuela , Adrián Iglesias y María Eva Ferrari respectivamente;
ocupando la Secretaría
la ex alumna Liliana Alvarez; cuatro padres y madres de alumnos completan la
misma.
Durante
su larga existencia la Asociación
Cooperadorala Biblioteca , premios y
trofeos, útiles y elementos didácticos, adquisición del material necesario para
el quehacer educacional, el mantenimiento del edificio de la escuela, su
limpieza, acondicionamiento, pintura, iluminación, el funcionamiento de
todos sus accesorios, las reparaciones y el amoblamiento de sus dependencias
(vidrios, baños, sillas, mesas, matafuegos), etc., etc. Toda su enumeración es
infinita.
Para
lograr los fondos imprescindibles que ayuden a alcanzar los objetivos son
necesarios: la cuota social que abonen los asociados; los beneficios que se
logren de festivales, rifas, bonos, kermeses, bailes, etc.; cualquier donación,
el aporte del kiosco, el teléfono y la fotocopiadora; la venta de objetos o
elementos donados por los alumnos o instituciones de nuestra localidad. Por parte del Estado no se otorga
contribución monetaria alguna para ser administrada por la Asociación Cooperadora.
Agregado a ello que la comunidad sufre tremendos problemas económicos y la
situación social en Florencio Varela es muy difícil. Sólo queda contar con la
colaboración de todos quienes tienen conciencia, pueden hacerlo y comprenden
esta situación. Colaborar y recordar que la cooperadora cubre las necesidades
de la Escuela
y colabora en el desarrollo y crecimiento de la Institución.
Brindar a los alumnos las mejores condiciones
para el estudio y el trabajo con los docentes, solamente se logra con ayuda y
cooperación. El proyecto de dotar a nuestra Escuela de un patio cubierto es el
objetivo trazado para el futuro y ansiamos lograrlo.
[1] El primer intento es en realidad
en el año 1956. En efecto, el Decreto-Ley N° 7.977 no sólo restituía en sus
funciones al CNE sino que, además, contenía el propósito de transferir
gradualmente los servicios educativos a las provincias.
[2] En este
periodo se definieron otros temas de fondo de política educativa: se modificó
el Estatuto del Docente a través de la
Ley N ° 14.473, se aprobó la Ley de Libertad de Enseñanza y se crearon (además
del CONET) la
Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP), el
Centro Nacional de Información Educativa, la Dirección de
Estadística, y otros organismos importantes.
[3]
Entrevista
realizada el 1/6/2000 al Prof. A. Salonia, quien se desempeñara como
Subsecretario de Educación de la
Nación (1958–1962) y como Ministro de Educación y Justicia de
la Nación en
el periodo 1989–1992.
[4] Es importante señalar que de los
once convenios celebrados con los gobernadores provinciales, tres habían sido
ratificados por las respectivas Legislaturas provinciales. Nos referimos a los
casos de Neuquén, San Luís y Santa Cruz.
[5] TRANSFERENCIA
EDUCATIVA HACIA LAS PROVINCIAS EN LOS AÑOS ´90: UN ESTUDIO COMPARADO, Elaborado por
el Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional - Fundación Gobierno y
Sociedad y Fundación Grupo Sophia.
[7] Fuente: Presupuesto Nacional de 1978, citado en
Ministerio de Cultura y Educación (1980b,tomo I: 85)
[8] En las elecciones presidenciales de 1989, las
plataformas partidarias de los tres partidos políticos más grandes incluían la
descentralización de la educación, entre sus propuestas.
[11] Tulia
G. Falleti ‘Descentralización educativa en Argentina’ e-l@tina,
Vol. 2, núm. 8 Buenos Aires, julio-setiembre de 2004 –
htpp://www.catedras.fsoc.uba.ar/udishal
[13] Lic. Carolina
Meschengieser IIGG- Becaria CONICET ‘Una aproximación histórica a la
construcción de las identidades profesionales de los docentes del nivel medio’.
[14] Los objetivos
del ciclo polimodal son: (…) Profundizar el conocimiento teórico en un conjunto
de saberes agrupados según las orientaciones
siguientes: humanística, social, científica y técnica. Ley Federal de Educación Nº
24.195/93 Artículo 16 Educación Polimodal
[15] Resolución
N° 4625: Que conforme al cronograma previsto en el Pacto Federal Educativo
suscripto el 11 de setiembre de 1994, para el año 1999 corresponde proseguir
con la efectivización gradual de las nuevas estructuras establecidas por las
Leyes referidas, resultando procedente implementar el Nivel Polimodal. A partir del Ciclo Lectivo 1.999 se dictará el Primer Año Polimodal y
continuarán como ciclo cerrado los cursos de cuarto, quinto y sexto Año del
Nivel Medio, los que culminarán cuando promocionen, en los años 1.999, 2.000 y
2.001, los alumnos comprendidos. (‘De los aspectos generales’ ANEXO II). La Plata , 6/8/1998
[16] APORTES PARA UN ACUERDO MARCO Serie A, Nº 10 Versión 6.4 LA EDUCACIÓN
POLIMODAL Ministerio de Cultura y Educación de la Nación Consejo
[17] Al momento de la impresión de este trabajo, la
profesora Claudia DeBelva, ocupa la Secretaría por haberse jubilidado la anterior. Noviembre 2007
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